В мае этого года Кыргызстан подписал все документы, необходимые ему для вступления в Евразийский экономический союз.
На Петербургском международном экономическом форуме, прошедшем 20 июня, глава кыргызского государства Алмазбек Атамбаев заявил о том, что «если до конца месяца парламенты России, Беларуси и Казахстана ратифицируют соглашение о вступлении в ЕАЭС, с 1 июля Бишкек будет полноправным участником союза». Помимо всего прочего это означает, что уже в июле все члены евразийского объединения окажутся в новой экономической реальности. Но вот какой она будет, что даст Евразийскому экономическому союзу присоединение Кыргызстана и что он получит взамен, насколько все это выгодно нам в Казахстане? Каковы перспективы организации и чего нам следует ожидать?
Тернистый путь интеграции
Путь в ЕАЭС для Кыргызстана оказался довольно тернистым. Присоединиться к интеграционному экономическому проекту России, Казахстана и Беларуси власти Кыргызстана решили еще весной 2011 года. Речь тогда шла о вступлении в Таможенный союз. Причем кыргызская сторона активно пыталась оговорить для себя ряд условий и льгот. К примеру, Бишкек добивался предоставления статуса свободных экономических зон с особым режимом таможенного регулирования для своих крупных оптовых рынков «Дордой» и «Карасу». С деятельностью этих базаров были связаны и требования кыргызского руководства по предоставлению торговых преференций по ввозным таможенным пошлинам на более чем тысячу видов товарных позиций.
Стоит отметить, что рынок «Дордой» является крупнейшим вещевым рынком в Центральной Азии. Его ежегодный оборот составляет почти 4 млрд. долл. По некоторым данным, «Дордой» обеспечивает работой до 600 тысяч человек.
Отсюда понятно, что Бишкек тем самым отстаивал собственные интересы, которые так или иначе могли идти вразрез с интересами некоторых членов Таможенного союза. Однако, несмотря на нешуточную борьбу, уже к сентябрю 2013 года представители министерства экономики Кыргызстана и Евразийской экономической комиссии одобрили окончательный вариант «дорожной карты» по вступлению республики в ТС. Оставалось только получить согласие от Совета ЕЭК и Высшего совета ЕАЭС.
Однако все карты неожиданно спутал министр экономики Кыргызстана Темир Сариев. 25 ноября он заявил местным журналистам, что «дорожная карта» была одобрена без учета мнения и условий Кыргызстана. Кроме того, министр заявил о необходимости предоставления Бишкеку финансовой помощи со стороны стран – членов ТС для реализации «дорожной карты». В частности, упоминалось о создании фонда поддержки кыргызских предпринимателей, который должен был бы ежегодно аккумулировать средства в размере 200 млн. долл. на протяжении пяти – семи лет.
Аргументы Сариев старался подбирать так, чтобы они выглядели убедительно как внутри страны, так и за ее пределами. Для внешней аудитории министр объяснял, будто финансовая поддержка очень нужна кыргызской экономике, которая без нее просто будет неинтересна союзу. Местное бизнес-сообщество Сариев успокаивал тем, что средства должны помочь в сглаживании негативных последствий в связи с прекращением реэкспорта китайских товаров через территорию Кыргызстана.
Помимо этого Бишкек ждал от ТС единовременной финансовой помощи в размере 215 млн. долл. на оснащение пропускных таможенных и пограничных пунктов на границе с Китаем, Узбекистаном и Таджикистаном и просил подписать положение о свободном перемещении трудовых мигрантов в рамках объединения. В свою очередь, страны ТС выступали против создания специализированного фонда, о чем Сариев с сожалением и сообщил кыргызским СМИ.
Следует сказать, что резкое изменение позиции Бишкека в этом вопросе в ноябре 2013 года выглядело довольно странным. Потому что изначально процесс согласования «дорожной карты» проходил при непосредственном участии официальных представителей министерства экономики Кыргызстана. Как глава ведомства Сариев должен был быть в курсе всех нюансов непростых переговоров.
Как бы то ни было, демарш Бишкека имел свои последствия. На декабрьском заседании Высшего Евразийского совета на уровне глав государств в Москве проект «дорожной карты» по вступлению Кыргызстана в Таможенный союз так и не был подписан. Президент Атамбаев категорично заявил: «Кыргызстан присоединится к интеграционным объединениям только если будут учитываться национальные интересы и рекомендации кыргызской стороны».
Интрига заключалась еще и в том, что подписание «дорожной карты» могло не состояться из-за позиции Казахстана, которого не устраивало «половинчатое вступление новых членов в Таможенный союз». Так, в своей речи президент Нурсултан Назарбаев отметил: «Мы не должны позволять никакого присоединения к Таможенному союзу с сохранением особых режимов».
Дело в том, что «дорожная карта» по Кыргызстану в ее тогдашнем виде не отвечала интересам Астаны. Признание крупнейших в регионе оптовых рынков «Дордой» и «Карасу» зонами свободной торговли фактически означало бы легализацию реэкспорта дешевых китайских товаров. По данным Всемирного банка, доля китайского импорта на рынке «Дордой» достигает 90 проц. от всего завозимого товара. По сути оба базара были перевалочным пунктом для китайских товаров на рынки Казахстана и России.
Естественно, что при реализации такого сценария убытки понесла бы в первую очередь экономика Казахстана. Астана также не желала взваливать на себя дополнительное бремя по «подтягиванию» кыргызской экономики к стандартам Таможенного союза.
В этой связи можно предположить, что неожиданное выступление Сариева в конце ноября 2013 года было спланированной акцией. В Бишкеке явно понимали, что согласование дорожной карты в Москве в любом случае столкнется со сложностями. Поэтому власти могли решить использовать ситуацию во внутриполитических целях. Например, для того чтобы показать, что правительство последовательно отстаивает интересы страны и ее общества.
При этом все понимали, что Бишкеку действительно нужны деньги. Но Астана и Минск явно не хотели решать проблемы будущего партнера за свой счет. Тогда на помощь Кыргызстану пришла Россия. В условиях обострения отношений с Западом и усиления геополитического противостояния в Центральной Азии, Москва опасалась выпустить Бишкек из орбиты своего влияния. Весной 2014 года появилась информация о создании кыргызско-российского фонда развития с капиталом в 1 млрд. долл. Параллельно Бишкек заявил о намерении дальше интегрироваться в Единое экономическое пространство для решения вопросов трудовой миграции и свободного передвижения товаров и услуг.
Важно отметить, что одновременно был достигнут компромисс внутри организации по вопросу принятия Кыргызстана в экономическое объединение. В итоге Бишкек согласился снизить свои требования по «дорожной карте». После этого процесс согласования документов заметно ускорился. 12 мая 2014 года правительство Кыргызстана одобрило новый проект «дорожной карты». Кыргызская сторона принимала на себя все риски и не отказывалась от обязательств, а на майском саммите в Астане «дорожная карта» была утверждена.
Предпосылки для членства
Постепенное вовлечение Бишкека в интеграционные процессы в Евразии сторонниками углубления экономического сотрудничества объясняется масштабами налаженных связей. По итогам 2014 года удельный вес стран Евразийского экономического союза в общем товарообороте Кыргызстана составил около 40 проц. Без учета золота во внешней торговле соседнего государства данный показатель достигает 43 проц. Взаимная торговля Кыргызстана со странами ЕАЭС в 2014 году составила 2 млрд. 968 млн. долл.
Ведущим торговым и экономическим партнером Бишкека остается Россия. По данным кыргызской Государственной таможенной службы, внешнеторговый оборот с Россией в 2014 году составил 1 млрд. 964 млн. долл., что достигает 26,7 проц. от общего товарооборота Кыргызстана.
Казахстан также является одним из основных торгово-экономических партнеров Кыргызстана и по объему товарооборота занимает третье место после России и Китая. Так, в 2014 году взаимная торговля составила 1 млрд. 56 млн. долл. Таким образом, на долю Казахстана приходится около 14 проц. от общего товарооборота Кыргызстана.
На этом фоне двусторонняя торговля между Бишкеком и Минском выглядит незначительно – всего 95 млн. долл. в прошлом году.
Впрочем, такая ситуация в принципе понятна. В целом рынок Кыргызстана ориентирован на торговлю с Россией и Казахстаном. 44 проц. от всего объема импорта составляют товары, произведенные в странах ЕАЭС. Основные товары импорта в КР составляют в основном пшеница, рис, мука, подсолнечное масло, сахар, кондитерские изделия, металлопродукция, легковые и грузовые автомобили, лекарственные средства, а также нефтепродукты.
Основной экспортный потенциал Кыргызстана также связан с рынком ЕАЭС, куда направляется 37 проц. от всего кыргызского экспорта (без учета золота). В структуре экспорта из КР в страны ЕАЭС преобладают молочная продукция, продукты сельского хозяйства, овощи и фрукты, руды и концентраты драгоценных металлов, электроэнергия, хлопковое волокно, текстильная и швейная продукция и др.
Немаловажным фактором является трудовая миграция. По оценкам экспертов, в настоящее время за рубежом трудится около одного миллиона кыргызстанцев, то есть каждый пятый житель страны. При этом 92 проц. из них отправляются на работу в Россию, остальные – в Казахстан. Это обстоятельство тоже позволяет говорить о наличии объективных предпосылок для членства Кыргызстана в евразийских структурах. Однако готова ли кыргызская экономика эффективно работать в рамках Евразийского экономического союза? Что она может предложить своим партнерам и что ожидает взамен?
Следует отметить, что Кыргызстан объективно – самый слабый экономический игрок в ЕАЭС. По объему ВВП Беларусь опережает кыргызское государство в десять раз, Казахстан – в тридцать, а Россия – в 311. Производство ВВП на душу населения по паритету покупательной способности в Кыргызстане также находится на низком уровне. Согласно данным МВФ, этот показатель составил в 2014 году 3 361 долл., что меньше аналогичных показателей Беларуси в 5,4 раза (18 161 долл.), Казахстана – в 7 раз (24 020 долл.), России – в 7,4 раза (24 805 долл.).
В 2014 году дефицит бюджета Кыргызстана, по оценкам Всемирного банка, составил 5,7 процента ВВП, а государственные долги увеличились до 3,6 млрд. долл., что равняется 54,1 проц. к ВВП, в том числе внешний долг КР составляет 3 млрд. 387 млн. долл., или 50,9 процента к ВВП. С учетом того, что участники ЕАЭС должны соответствовать количественным требованиям согласованной макроэкономической политики, по которым государство-член должно обеспечивать дефицит госбюджета на уровне не выше 3 проц. от объема ВВП, уровень госдолга не должен превышать 50 процентов ВВП, Кыргызстан, вероятнее всего, не сможет выполнить эти требования.
Спецификой кыргызской экономики является значительная роль теневого сектора, размеры которой, по официальным оценкам, в 2014 году достигли 48 проц. к ВВП. Львиная доля теневого сектора приходится на торговлю, сельское хозяйство, строительство и рынок недвижимости.
Все эти факторы обусловливают сложный характер бизнес-климата в стране, что влияет на позиции Кыргызстана в международных рейтингах. Несмотря на передовые места по ряду индикаторов «Ведения бизнеса», таким как открытие бизнеса, регистрация собственности и получение кредита, страна имеет низкие показатели по налогообложению, платежеспособности и международной торговле. В общем рейтинге Кыргызстан расположен на 102-м месте, гораздо ниже остальных членов ЕАЭС.
Таким образом, несмотря на наличие ряда объективных предпосылок для членства Кыргызстана в ЕАЭС, уровень готовности экономики по-прежнему вызывает большие вопросы.
Фактор общественного мнения
Еще одним немаловажным фактором является раскол общественного мнения Кыргызстана по поводу участия республики в ЕАЭС. Сторонники интеграции, особенно из властных структур, акцентируют внимание на выгодах от вступления в ЕАЭС. Плюсы видятся новых возможностях по трудоустройству в России и Казахстане, в упрощении процедуры пребывания в этих странах, в снятии таможенных барьеров и расширении рынков сбыта для кыргызского бизнеса.
Правительство даже запустило разъяснительную кампанию по вступлению Кыргызстана в ТС, в рамках которой были организованы встречи с работниками рынка «Дордой».
Доводы противников интеграционных процессов сводятся в основном к нескольким основным тезисам. Во-первых, по их мнению, интеграция в Евразийский экономический союз приведет к потере политического суверенитета Кыргызстана из-за передачи части полномочий в сфере управления экономикой на наднациональный уровень и сделает страну зависимой от Москвы.
Во-вторых, присоединение к Таможенному союзу неизбежно приведет страну к изоляции. В-третьих, членство в ТС несет угрозу для экономической безопасности страны, поскольку может привести к повышению цен на импортные товары. По мнению главы Национального альянса бизнес-ассоциаций Кыргызстана Улука Кадырбаева, «присоединение к ЕАЭС является экономическим самоубийством, так как никакой настоящей подготовки к присоединению кыргызская сторона не проводит».
По мнению кыргызской либеральной части общества, создание геополитического союза с Москвой и Беларусью может привести к потере демократических завоеваний республики. Кроме того, кыргызские власти критикуют за недостаточное информационное сопровождение возможного влияния Таможенного союза для секторов экономики и социальный сектор, а также за отсутствие прозрачности в переговорном процессе по «дорожной карте».
Основным выразителем антиевразийских настроений выступает партия «Реформа» (бывшая республиканская демократическая политическая партия «За жизнь без барьеров»). В феврале 2014 года было создано Новое оппозиционное движение, которое предлагало вынести на референдум вопрос о вступлении Кыргызстана в Таможенный союз. В декабре предпринимательница и гражданский активист Айнура Чолпонкулова организовала форум против Таможенного союза.
Хотя данные группы не имеют широкой социальной базы и их деятельность сосредоточена в основном в Бишкеке, в обществе наблюдается негативная тенденция в восприятии евразийской интеграции. Согласно результатам исследования «Интеграционный барометр» Евразийского банка развития, за 2014 год в Кыргызстане уровень общественной поддержки перспектив вступления в ТС и ЕЭП снизился с 67 проц. до 50 проц., а уровень отрицательного отношения удвоился.
Интересы Бишкека
Необходимо отметить, что в целом Кыргызстан делает большую ставку на ЕАЭС. Для руководства страны вступление в союз на сегодня перекрывает все возможные риски и потери. К примеру, в результате присоединения к Единому экономическому пространству Бишкек ожидает увеличения объема таможенных поступлений в бюджет республики. Согласно Договору о присоединении Кыргызстан получит 1,9 процента от общей суммы таможенных поступлений в рамках экономического союза. Как отметил Тимур Сариев, в случае сохранения объемов импорта внутри ЕАЭС доля Кыргызстана составит около 460 млн. долл., или более 25 млрд. сомов, что означает увеличение поступлений почти в 2,5 раза.
Кыргызстан заинтересован в дальнейшей либерализации процессов трудовой миграции и упрощении режима пребывания для своих трудовых мигрантов. В договоре о ЕАЭС предусматривается свободное перемещение трудовой силы и гражданам стран-членов предоставляется право работать в любом государстве без специального разрешения. Пикантность ситуации заключается в том, что, начиная с 1 января 2015 года, Россия ужесточила миграционное законодательство. Так, для получения патента на работу на российской территории необходимо сдавать специальные экзамены по русскому языку и по истории России. Вдобавок была увеличена пошлина за оформление документов в Федеральной миграционной службе с 1,2 тысячи рублей до 4 тысяч. Также мигранты обязуются проходить медицинское обследование и покупать медстраховку. Естественно, эти нововведения заметно усложнили легальное трудоустройство для гастарбайтеров.
В свою очередь, Кыргызстан сильно зависит от денежных переводов своих трудовых мигрантов, которые во многом поддерживают покупательную способность значительной части населения. Достаточно сказать, что денежные переводы мигрантов покрывают от 50 до 75 проц. торгового дефицита республики в течение последних десяти лет. В 2014 году сумма переводов из Российской Федерации в Кыргызстан составила 2 млрд. 167 млн. долл., или 30 проц. от объема ВВП страны.
Бишкек также зависит от российской нефти и нефтепродуктов. 93 проц. от общего объема горюче-смазочных материалов в страну завозится из России, а российская компания «Газпром нефть» обладает монопольным правом на поставки и распределение нефтепродуктов на внутреннем рынке Кыргызстана. При этом с 2011 года для поставок ГСМ в Кыргызстан российская сторона не применяет экспортную пошлину.
Между тем, как показал случай с Арменией, Москва вполне может прибегнуть к резкому повышению цен на свои энергоносители в политических целях. Злые языки уверяют, что именно в ответ на попытки Еревана усилить сотрудничество с Европой «Газпром» резко повысил цены на российский газ. Рост недовольства среди армянского населения вынудило официальный Ереван сместить вектор своей внешней политики.
Как бы там ни было, стоит отметить, что одной из причин революционных событий в Кыргызстане в 2010 году, в результате которых был свергнут президент Курманбек Бакиев, стало как раз введение российской стороной пошлины на экспорт ГСМ в КР. О вероятности подобного сценария говорил и нынешний президент Атамбаев. В апреле 2014 года во время рабочего визита в Таласскую область, он заявил, что «в случае невступления в Таможенный союз, стоимость бензина повысится в два раза».
Заинтересованность кыргызской стороны в интеграции обусловлена также сложной ситуацией в сфере приграничной торговли с Казахстаном. С момента вступления Казахстана в Таможенный союз произошло сокращение экспортных потоков из Кыргызстана в страны ТС. Так, в 2011 году кыргызский экспорт снизился на 18,6 процента, в 2012-м, хотя и произошел рост экспорта, – на 9,2, объемы 2010 года достигнуты не были. В 2013 году также произошло снижение экспорта в страны ТС на 10,1 процента.
По имеющимся данным, «челночная торговля» в Кыргызстане сократилась на 12 процентов, а оборот рынка «Дордой» снизился на 70–80. Учитывая, что более 80 процентов товаров, завозимых в КР, реэкспортируются в Казахстан и Россию, данные цифры кажутся правдоподобными.
В связи со вступлением в силу технических регламентов Таможенного союза возможности швейной отрасли Кыргызстана также сузились. В результате 66 процентов экспортеров швейной продукции столкнулись со значительным сокращением торговли со странами ТС. Снижение коснулось, в том числе, экспортных поставок сельскохозяйственной продукции.
Наряду с этим затруднилось прохождение товаров на казахстанско-кыргызской границе. Как отмечают кыргызские эксперты, из-за ужесточения таможенного досмотра на границе с Казахстаном время прохождения торговых фур увеличилось с 8,6 до 21,5 часа. В этой связи кыргызская сторона видит для себя риск изоляции от основных торговых партнеров.
Поэтому, вступая в союз, Бишкек рассчитывает получить свободный доступ к рынкам Казахстана и России. При этом, по всей видимости, кыргызские челночники планируют продолжить реэкспортную деятельность в рамках ЕАЭС.
Но самый важный момент состоит в том, что Кыргызстан явно рассматривает членство в ЕАЭС как действенный инструмент реализации своей стратегии экономического развития. Не случайно речь идет о проведении структурных реформ и модернизации экономики, о сближении уровня развития страны с членами ЕАЭС, а также о необходимости координации политики в области развития промышленности в рамках союза. Бишкек явно планирует использовать полученные в рамках союза инвестиции для повышения конкурентоспособности своих текстильной и сельскохозяйственной отраслей, которые имеют наибольший экспортный потенциал.
Неясные перспективы
Насколько оправданы ожидания Бишкека, пока сказать сложно. Но очевидно, что, преследуя долгосрочные цели и задачи, Кыргызстан может столкнуться с серьезными вопросами уже завтра. Так, в связи со вступлением в ЕАЭС и увеличением таможенного тарифа Бишкек ожидает повышения цен на импортные товары. По данным министерства экономики, рост цен может достигнуть 10–15 процентов.
Экономическая ситуация в Кыргызстане в целом не демонстрирует устойчивый рост, особенно на фоне турбулентности мировой экономики. Любые гипотетические трудности в экономической жизни Кыргызстана будут стимулировать дальнейший отток рабочей силы из страны. Вместе с тем, ужесточение контроля на кыргызско-китайской границе наряду с ростом цен на импорт, скорее всего, приведет к снижению товарных потоков через территорию Кыргызстана с последующим высвобождением работающего в сфере торговли населения, что приведет к снижению поступлений в бюджет республики.
В целом, по оценкам специалистов Национального института стратегических исследований Кыргызстана, в ближайшее время членство в ЕАЭС может привести к замедлению экономического роста республики в среднем на 0,6 процента в период 2016–2019 годов. Помимо всего прочего усиление конкуренции при открытости кыргызской экономики может привести к закрытию предприятий.
Прежде всего под ударом окажется швейная промышленность Кыргызстана. Присоединение к ЕАЭС вызовет рост цен на текстиль и ткани, используемые в производстве одежды, что в конечном итоге приведет к увеличению затрат на производство. По предварительным расчетам, рост затрат может составить 3,6–7,7 процента или больше. Как отмечает директор Ассоциации легкой промышленности КР Фархат Ниязов, швейная промышленность КР зависима от импорта: 60 процентов товаров – тканей, фурнитуры, оборудования завозится из Китая, 40 – из других стран. Важно отметить, что в случае Кыргызстана швейная отрасль вносит существенный вклад в ВВП и занятость. Количество занятых в этой сфере составляет 150 тысяч человек.
Кыргызские производители сельскохозяйственной продукции также столкнутся с ростом конкуренции. По словам президента Ассоциации рынков КР Сергея Пономарева, отечественные продукты питания не смогут конкурировать с белорусской сельскохозяйственной продукцией, так как в Кыргызстане не развито крупное производство и не налажены поставки в торговые сети России и Казахстана.
В этой связи следует отметить, что ключевой вопрос, конечно же, связан с усилиями правительства по созданию новых рабочих мест и эффективному использованию выделенных Россией финансовых средств. Многое также зависит от предстоящих парламентских выборов в октябре текущего года, в результате которых в политическом истеблишменте Кыргызстана могут произойти трансформации. Понятно, что в ходе выборов тема евразийской интеграции, как и вопрос о национализации золоторудного месторождения Кумтор, станет одним из основных предметов жарких политических дебатов и предвыборных программ.
В то же время членство в ЕАЭС открывает для кыргызской стороны много возможностей, и в долгосрочной перспективе евразийская интеграция может оказать весьма благоприятное влияние на экономику Кыргызстана. По расчетам российских исследователей, интеграция в крупное региональное экономическое образование повлечет расширение рынка сбыта товаров, произведенных в Кыргызстане, а также повысит инвестиционную привлекательность республики для организации соответствующих производств на ее территории. В совокупности это создаст хорошую основу для роста ВВП и увеличения экспорта товаров, произведенных в Кыргызстане. Это, безусловно, хорошая новость для кыргызского государства и общества. Плохая, состоит в том, что данные возможности не предполагают немедленной реализации. Потребуется много времени, чтобы изменить ситуацию в экономике, провести актуальные реформы и преобразования.
Для Казахстана вступление Кыргызстана в ЕАЭС тоже выглядит неоднозначно. Появляются как новые возможности экономического сотрудничества, так и риски. Учитывая, что мы непосредственно граничим с Кыргызстаном, главный вызов связан с тем, что реэкспорт китайских товаров продолжится, приняв теперь легальный статус. Также можно предположить, что свобода движения рабочей силы в рамках ЕАЭС приведет к увеличению количества кыргызских трудовых мигрантов.
Положительный момент состоит в возможном оживлении приграничной торговли. После вступления Казахстана в ТС двусторонняя торговля с Бишкеком снизилась из-за ужесточения таможенного контроля на казахстанской границе. Теперь же барьеры для двусторонней торговли будут постепенно сниматься, что должно привести к снижению цен на кыргызские товары. Одновременно будет открыт кыргызский рынок для наших производителей.
Но, пожалуй, самый главный на сегодня урок присоединения Кыргызстана к ЕАЭС заключается в другом. Вступление Бишкека в очередной раз показало, что в вопросах расширения организации геополитические соображения часто берут верх над экономическими расчетами. Готовность кыргызской экономики к работе в ЕАЭС, несмотря на все предпосылки, вызывает серьезные вопросы. Это обстоятельство приобретает чрезвычайно важное значение еще и потому, что членство Кыргызстана в Евразийском экономическом союзе открывает двери организации для Таджикистана – еще одного игрока с не самыми сильными экономическими данными.