К огда речь заходит о государственной машине, обычно вспоминают эпиграф Радищева к «Путешествию из Петербурга в Москву»: «Чудище обло, озорно, огромно, стозевно, и лаяй». И хотя эту фразу писатель использовал для описания самодержавно-крепостнического строя Российской империи, ее вспоминают и в XXI веке, когда речь заходит о современном государстве. В принципе это не новость – с момента появления общественного договора, по которому люди самоограничили себя, создав государство, к нему относятся не так, чтобы с большой любовью. Однако радищевский эпиграф объективно является упрощением, система госуправления не является ни плохой, ни хорошей – она просто есть, и на разных исторических этапах развития общества она выполняет определенные функции.
Но есть одна примечательная вещь – когда речь заходит о государстве, обычно имеется в виду некая абстрактная сила, какой-то механизм или принцип. Последнее, о чем вспоминают в этой связи, – это люди, из которых состоит весь аппарат. То, что снаружи выглядит «обло» и «стозевно», на самом деле состоит из обычных граждан. Эта статья – попытка понять, каким образом устроен государственный аппарат, наполненный не абстрактными чиновниками, а вполне конкретными людьми. При этом с самого начала нужно оговориться, что это не объективный взгляд – автор никогда не работал на госслужбе. Это описание того, как это выглядит со стороны.
За закрытыми дверями
В принципе, однобокое представление о госчиновниках связано с тем, что государственный аппарат – это закрытая корпорация, о внутренней кухне которой известно мало. В первую очередь это связано с тем, что профессиональный бюрократ в обычной жизни встречается не так часто. Если говорить именно о госслужбе, без упоминания квазигосударственного сектора, то количество сотрудников составляет чуть более 99 тысяч человек. Это 1,1 проц. от экономически активного населения. Другими словами, на 171,6 тысячи граждан приходится один чиновник. Встретить врача или учителя вне стен его работы гораздо проще, равно как и поговорить о его проблемах, страхах и чаяниях. Таким же образом поговорить по душам с чиновником, если это не ваш родственник, вряд ли получится. К тому же, они ограничены своим профессиональным положением и не могут делиться впечатлениями в социальных сетях или личных блогах.
Вместе с тем, это не просто замкнутая корпорация – это замкнутая корпорация на осадном положении. Как уже было сказано выше, отношение к госструктурам вообще и к госчиновникам в частности, негативное. СМИ, НПО, общественные деятели никогда не отзываются о работе чиновника хорошо, поскольку считается, что нормальное выполнение обязанностей – это его прямая профессиональная обязанность. В то время как ошибки непременно становятся предметом особого разговора. Среди всех специалистов, работающих на государство, общественного одобрения не получают только чиновники, они не воспринимаются носителями какой-то миссии. Это в первую очередь касается 98 тысяч работников исполнительского корпуса «Б», составляющих хребет госслужбы. Врачи, учителя, военные, судьи, полицейские – все они, несмотря на объективные недостатки, воспринимаются обществом если не позитивно, то как минимум их работа считается полезной. О чиновниках так думать не принято, хотя это те же казахстанцы, которые экономят на обедах, платят за кредит, мечтают похудеть к лету и выспаться.
В итоге получается, что понять чиновника может только другой чиновник. В свою очередь, возникает ситуация, в которой законсервированная сама в себе госслужба начинает жить отдельной от остального общества жизнью. И это достаточно опасно. Вот о чем предупреждал немецкий философ Карл Ясперс: «Бюрократия – это средство, однако она склонна к тому, чтобы превратиться в самоцель. Решающий шаг – это переход от бюрократии, являющейся орудием, состоящей на службе, к бюрократии, которая становится самостоятельной. Такая ставшая автономной бюрократия обладает уже не этосом самоограничения, а тенденцией к безграничному саморасширению. Бюрократический аппарат должен существовать и расширяться, ибо это жизненно важно для его служителей, в этом состоит их ценность и значимость. Аппарат, который должен был служить интересам населения, служит самому себе; он требует стабилизации и надежности для себя». В принципе, что-то похожее в Казахстане уже произошло. Сотрудник Министерства иностранных дел Талгат Калиев считает, что в Казахстане бюрократический аппарат стал мощной автономной системой, существующей по своим правилам и обладающей чрезвычайной сопротивляемостью к изменениям. Системой, которая даже подменяет первоначальные цели и ориентиры на свои собственные, далеко не всегда совпадающие с государственными. Один бывший государственный служащий в дискуссии о патриотизме отметил, что нужно любить государство. На вопрос, имеет ли он в виду страну, родину, он уточнил: «Нет, нужно любить не страну. Нужно любить именно государство». Наверное, здесь действительно имеет место некое профессиональное искажение.
В принципе, это чувствует и население. Еще в 2005 году Академия госуправления при Президенте Казахстана совместно с Институтом сравнительных социальных исследований «ЦЕССИ-Казахстан» проводили соцопрос, результаты которого показали отношение населения к бюрократии. На вопрос: «Как Вы думаете, чьи интересы защищают государственные служащие в своей служебной деятельности?» – более трети респондентов ответили, что чиновники защищают собственные интересы, четвертая часть, что они защищают интересы государства, 15,1 проц. – ведомственные интересы, 11,1 проц. – интересы своего руководства. Только 9,8 проц. опрошенных посчитали, что чиновники работают в интересах населения.
Самое интересное и грустное в этом то, что ощущение обособленности, позиционирование себя надстройкой над обществом, а не его части, не является казахстанской особенностью. По словам главы российского представительства социологического фонда Friedrich Ebert Stiftung Маттеса Бубе ситуация похожим образом сложилась в Германии и Франции.
Я б в чиновники пошел
Парадокс ситуации заключается в том, что при всеобщем неодобрении, спрос на государственную службу всегда высокий. Только за прошлый год, по данным Агентства по делам госслужбы, тестирование на занятие вакантной должности прошли 55 970 человек. Из них пороговое значение преодолели только 18 447 чел., но важно не это. Важно стремление людей устроиться работать в государственные органы. Тут могут быть разные причины – одни хотят стабильного достатка и понятных правил игры, другие амбициозны и стремятся с повышению по службе, третьи надеются встроиться в коррупционные схемы и получать взятки. Возможно, есть и те, кто действительно хочет внести вклад в развитие государства.
Вообще существуют разные подходы к кадровой политике государственной службы. Одни полагают, что госслужба должна быть повинностью, а не привилегией. С этой точки зрения здесь должны остаться только так называемые государственники, чьим смыслом жизни является служение обществу. Эта идеалистическая модель в реальных условиях, очевидно, не работает. Сторонники другого подхода занимают практически противоположную точку зрения. Автор сингапурского чуда Ли Куан Ю решил проблему госслужбы следующим образом – с одной стороны, ввел жесткое наказание за коррупцию, с другой – повысил заработную плату чиновника до среднерыночной. «Мы приняли решение платить госслужащим, включая министров, зарплаты, сравнимые с теми, которые они могли бы заработать в частном секторе. Каждый год мы получаем данные о размере подоходного налога, уплаченного бизнесменами и специалистами разных профессий. Пользуясь этими данными, мы рассчитываем зарплаты министров и высших должностных лиц. Мы ориентируемся на доходы 10 процентов самых высокооплачиваемых людей, поскольку если наши чиновники не входят в самый высокооплачиваемый слой, то зачем они правительству?», – рассказывал Ли Куан Ю в одном из своих интервью.
Если говорить о зарплатах казахстанских чиновников, то, согласно данным о вакансиях на сайте Агентства по делам госслужбы, ведущий специалист (одна из самых низких должностей в реестре) аппарата сельского акима получает от 62 467 до 84 115 тенге, а ведущий специалист областного исполнительного органа от 75 тыс. до 101 тыс. Руководитель областного исполнительного органа или руководитель аппарата маслихата может претендовать на сумму от 182 тыс. до 246 тыс. Поскольку все быть руководителями не могут, то в большинстве своем зарплаты чиновников небольшие.
При этом объем работы является ненормированным, особенно в период сдачи отчетности. Проводившая соцопрос завкафедрой социологии ЕНУ имени Л. Н. Гумилёва Айгуль Забирова рассказывает о результатах опросов чиновников: «Особенно трудным для госслужащих становится период отчетности, когда рабочее время намного превышает нормы. Многие выражали свое недовольство в связи с отсутствием сна, ведь возвращаться домой приходится в 4 утра, а в 8 вновь нужно быть на своем рабочем месте». Бывшая госслужащая Ботагоз Копбаева так описывает свою работу в Минфине под руководством одного из министров: «Дни, которые я могла бы отнести к выходным, я могу по пальцам сосчитать. КЗоТ мы не уважали, и суббота была рабочим днем, а в воскресенье мы работали только до обеда». По ее рассказу, в будние дни министр был занят на совещаниях в правительстве и в самом министерстве, а так как в выходные встреч не было, то в эти дни он читал почту. «Обычно это была огромная кипа писем, предварительно завизированных всеми, кому положено. Процесс подписывания шефом писем выглядел так: я вносила, а иногда ввозила в его кабинет (в зависимости от объема) стопки папок с проектами писем на подпись и проектами постановлений на визирование», – пишет г-жа Копбаева.
Такую нагрузку выдерживают немногие – одной из серьезнейших проблем госорганов является большая текучесть кадров, которая, в свою очередь, плохо влияет на стабильность аппарата госслужбы, приводит к загруженности оставшихся сотрудников и сказывается на качестве работы.
Однако помимо ненормированного дня и невысокой зарплаты есть и другая причина увольнений. Та же Ботагоз Копбаева, которая прошла путь от курьера Аппарата президента до руководителя аппарата одного из министерств, в одном из своих блогов рассказывает, что самое интересное время для чиновника было связано с переездом столицы в Астану. «Тогда депутаты и прочие чиновники скромно селились в единственной имевшейся в наличии приличной гостинице «Ишим», а вся жизнь была сосредоточена в квадрате «Парламент – Конгресс-холл – АСПиР – Дом правительства». Был какой-то романтизм, ощущение причастности к большим и важным делам. При этом не мешали ни бураны, ни грязь, ни комары. Что-то великое витало в воздухе тогда. И еще – он был более или менее чистым. В те годы его еще не насытили молекулы коррупции. В нем тогда присутствовали молекулы свободы. То было время головокружительных карьер, аппаратных чудес, скоропостижных дружб, новоселий, разводов и новых любовей. Тогда на субботнике можно было сажать деревья с Калмурзаевым, копать ямы с Тохтаром Аубакировым, столкнуться в лифте министерства с Тасмагамбетовым. В «Радуге» можно было встретить покупающего кефир Тлеубердина, а в «Рамсторе» – Марченко», – вспоминает она.
Затем все медленно стало меняться. Дух романтизма улетучился, старую гвардию стали теснить вернувшиеся после заграничной учебы дети депутатов, система начала бронзоветь, а перспектив роста у профессионального госслужащего, для которого карьерный рост является одним из важных мотивов, стало гораздо меньше.
Рамки и ограничения
Возможно, что в этих воспоминаниях есть доля ностальгии, и нынешние порядки, по большому счету, не сильно отличаются от прежних. Однако следует признать, что современная система государственной службы имеет свои серьезные недостатки.
Первая проблема связана с целями и мотивами того или иного чиновника. Мы не знаем, в какой части чиновники действительно занимаются своими прямыми обязанностями по воплощению государственной политики, а в какой – зарабатыванием денег. Причем это касается любого уровня всей структуры. Так, это вполне справедливо для пула министров. Когда в 2014 году президент Нурсултан Назарбаев объявлял о назначении Ерболата Досаева министром, он в прямом эфире предупредил его, чтобы тот не путал собственный бизнес с кошельком государства. Это же работает на уровне управлений. В 2002 году центр социальных и политических исследований «Стратегия» провел исследование «Административная реформа в Казахстане: ожидания и оценки экспертов», в рамках которого прозвучало мнение относительно неоправданной раздутости чиновничьего аппарата и сознательного стремления увеличить штат: «Чем больше ты людей набрал, тем ты круче. Потому что если у тебя меньше 20 человек, ты называешься управлением. Если у тебя больше 20 человек, ты называешься департаментом. Каждый департамент в любом министерстве мечтает стать комитетом, потому что он самостоятельный становится, становится политическим и может собственную бухгалтерию вести и собственные тендеры проводить. Собственный тендер есть смысл жизни каждого чиновника».
Другую проблему озвучил председатель совета директоров Visor Holding Айдан Карибжанов: «Правительство вообще в последние 10 лет избегает каких-то ярких решений. Это же рискованная вещь – что-то пойдет не так, будет скандал, карьера испорчена». И вновь это касается не только правительства, а всей государственной машины. Никто не хочет рисковать, общая консервативность привела к тому, что инициативы сотрудников, оригинальный взгляд на развитие того или иного отдела не поощряются. Сохранение статус-кво становится если не самоцелью деятельности чиновников, то как минимум желаемой моделью.
Но не только страх за неуспех и, как следствие, предполагаемая загубленная карьера лежат в основе того, что чиновники сами не инициируют перемен. Тут можно привести мнение пиарщика Ерлана Аскарбекова, который имеет большой опыт общения с госслужащими: «Западники эту нашу проблему называют lack of leadership. Никто не хочет, да и не умеет брать на себя ответственность ни за что. Бывает и в бизнесе, и в госуправлении. Лечится глубинными реформами менеджмента или вследствие огромной политической воли «сверху».
Третья причина – у чиновников просто нет заинтересованности предлагать новые долгосрочные качественные проекты. Чтобы пояснить почему, вновь обратимся к наблюдениям Ботагоз Копбаевой: «Очень трудно добиться мало-мальски заметных в масштабах всего государства результатов, если результаты эти не проявляются сразу. Если вы, скажем, бреете людей, то сразу видно, молодец вы или нет. А если вы, например, министр нашей несчастной экономики? Сначала вы полгода пишете стратегию развития своего министерства, потом полгода согласовываете ее со всеми ведомствами, потом еще полгода, если повезет, вы поработаете по этой, разработанной под вашим руководством и утвержденной правительством, стратегии и в рамках ее реализации напишете стратегию развития своей отрасли. А потом, пожалуйте в отставку или на другую работу». Другими словами, придут другие люди, завершат проект и будут пожинать лавры. Скажем, в бытность акимом Алматы Ахметжана Есимова горожане часто ругали его администрацию за недостаточное внимание общественному транспорту. Затем пришла команда Бауыржана Байбека, при которой была внедрена система автоматической оплаты в автобусах и троллейбусах «Онай», созданные новые выделенные полосы для автобусов и расчерчены велосипедные дорожки. Вместе с тем непонятно, все это быстро реализовали новые городские управленцы или просто подошло время, когда созрели проекты прошлой администрации?
Третья проблема связана с особенностями организации казахстанской госслужбы. Видимо, так исторически сложилось, что вертикальные отношения начальства и подчиненных основываются не на эффективности и профессиональной компетенции, а на так называемых патрон-клиентских отношениях. В этих условиях важна личная лояльность подчиненного и его зависимость от непосредственного руководителя. Это, в свою очередь, приводит к тому, что появляется феномен команд, когда вокруг одного руководителя формируется группа подчиненных, которым он может доверять. И если руководителя переводят из департамента в департамент, из министерства в министерство, вместе с ним уходит и вся его команда. Возможно, этот формат отношений удобен как патрону, так и подчиненным, однако это очень плохо влияет на работу всей системы.
С одной стороны, существование команд не способствует качественному горизонтальному межведомственному общению. Одно из последних предложений президента по созданию Министерства иностранных дел и торговли отчасти можно связать именно с этим. Дело в том, что когда остро встал вопрос о привлечении иностранных инвестиций, Нурсултан Назарбаев поручил прежнему министру по инвестициям и развитию Асету Исекешеву создать при министерстве единое окно, в которое мог бы обращаться инвестор за всей необходимой информацией и помощью. Однако этот механизм, очевидно, не заработал, и, возможно, именно потому, что непосредственно с зарубежными контрагентами взаимодействовал МИД, а информация в Министерство инвестиций должным образом не поступала. Каждое ведомство занимается выполнением своих задач и редко интересуется, чем же занимаются коллеги. На бытовом уровне это выливается в то, что сначала одно ведомство в соответствии со своими планами делает капитальный ремонт дорог, а спустя месяц у другого ведомства подходит срок замены труб под этой дорогой.
С другой стороны, перемещение целыми командами нарушает процедуры принятия решения, преемственности дел и, в конце концов, несения ответственности. Сотрудники одного из НПО, занимающегося проблемами городского транспорта в Алматы, жаловались, что с приходом команды нового акима вся предыдущая работа по выстраиванию отношений, по обучению акиматовских сотрудников пошла насмарку, и им придется начинать все заново.
И, наконец, существование патрон-клиентских отношений не ограничивается одним ведомством, чем дольше одна команда работает на одном месте, тем глубже она пускает корни не профессиональных, а личных взаимоотношений по всей вертикали. По этому поводу эксперт из исследования «Стратегии» отмечает: «Каждые несколько лет происходят реформы госаппарата, иначе он становится неуправляемым – идут сокращения, слияния, укрупнения», «реально необходимо время от времени производить встряску политической элиты, чтобы она все-таки обращалась к исполнению своих обязанностей». Одной из далеко идущих целей Плана нации «100 шагов» является запрет на перемещение всей команды в случае назначения ее «покровителя» на новое место работы. В ноябре председатель Агентства по делам государственной службы и противодействию коррупции Кайрат Кожамжаров сообщил, что такая практика сократилась в 25 раз, в перемещение по карьерной лестнице сейчас осуществляется только по внутреннему конкурсу.
Видимо, найти идеальную модель госслужбы если не невозможно, то очень трудно. Каждая очередная реформа, каждая новая реорганизация структуры правительства воспринимается обществом как доказательство неэффективности прежней модели, хотя очевидно, что каждое изменение и крупная реорганизация имеет какую-то причину. Однако госслужащие уже давно свыклись с тем, что что бы они ни делали, это будет подвергаться критике. Причину мы уже называли – пока госслужба остается закрытой корпорацией с тайной внутренней кухней, она обречена на недоверие со стороны общества, которое в отсутствие информации формирует собственное видение ситуации. Эта статья – также лишь попытка показать, как те или иные процессы выглядят со стороны. К сожалению, в рамках этого небольшого исследования так и не удалось ответить на главный вопрос: «Кто же они – люди, выбравшие работу чиновника делом всей своей жизни?»