Алексей Константинов

 

Видимая часть американской внешней политики — от посольских приемов и грантов USAID до суперавианосцев класса "Нимиц" — это лишь надводная часть айсберга. В его огромной подводной части — интересы американских корпораций, внутриполитические, в том числе внутрипартийные, дискуссии и система ценностей американского общества. Кристаллической решеткой, которая держит всю эту архитектуру вместе, служит огромный концерн по производству внешнеполитической мысли с многомиллиардным ежегодным бюджетом.

Основное производство аналитической продукции происходит в так называемых фабриках мысли (think tanks) — исследовательских центрах по изучению государственной политики. По оценкам Университета Пенсильвании, на сегодняшний день в США работает около 1800 таких исследовательских центров, не считая университетов и консалтинговых компаний,— больше, чем где бы то ни было в мире (на втором месте КНР с более чем 400 центрами).

Первые исследовательские центры, посвященные международным отношениям, появились в США в начале ХХ века. Сначала они создавались как частные проекты, призванные привлечь дополнительный интеллектуальный потенциал к выработке государственной политики. Такие центры доказали свою практическую эффективность, и "фабрики мысли" стали массово создавать политические партии, корпорации и крупные неправительственные организации.

Одна из самых известных think tanks мира — Brookings, старейшая "фабрика мысли" США, которая была названа по фамилии профинансировавшего ее создание филантропа,— в 2016 году отметит свое столетие. Хотя внешняя политика — лишь одна из сфер деятельности института, это направление входит в число ключевых. За годы своего существования Brookings принял участие в создании ООН и разработке "плана Маршалла" и неоднократно признавался наиболее влиятельным исследовательским центром США и мира. Президент Brookings — Строуб Тэлботт, оксфордский друг Билла Клинтона, занимавший пост заместителя госсекретаря в его администрации. Бюджет института в 2011 году составил $87 млн, а общие активы по итогам года превысили $400 млн. Помимо государственных грантов и целевых исследований, а также денег, зарабатываемых на управлении собственным капиталом, Brookings получает целевые частные пожертвования от компаний, чьи интересы организация в дальнейшем прямо или косвенно отстаивает.

Будущие создатели Совета по международным отношениям (Council on Foreign Relations) приняли участие в Версальской мирной конференций 1919 года, положившей конец Первой мировой войне. Для США участие в войне и последовавшей мирной конференции стало первым перерывом в более чем столетней политике сознательного изоляционизма. Многосторонние переговоры с опытными европейскими дипломатами показали важность экспертного обеспечения внешней политики. Итогом активного вовлечения ученых и представителей бизнеса стало создание своего рода клуба по интересам, специализировавшегося на внешней политике. Сегодня членами совета является свыше 4500 граждан США, представляющих главным образом бизнес (32%), науку (24%), НКО (14%) и государственные структуры (12%). Корпоративное членство стоит компаниям от $25 тыс. до $100 тыс. в год. Президент совета Ричард Хаасс до прихода на эту должность возглавлял департамент политического планирования госдепа. Общий объем активов совета равняется $438 млн, а его бюджет в 2011 году составил около $50 млн.

Одним из лидеров экспертно-аналитического сообщества является RAND Corporation. Созданная в 1946 году как аналитическое подразделение авиастроительной корпорации Douglas по договоренности с ВВС США, RAND довольно быстро стала независимой структурой. Сегодня в ней около 800 исследователей, а общий бюджет исследовательских проектов в 2011 году превысил $250 млн. Примерно половину этого бюджета обеспечивают заказы Пентагона, ВВС и других ведомств, отвечающих за сферу безопасности, но есть и заказы от частных компаний, университетов и фондов.

Помимо собственно think tanks в американской внешнеполитической мысли велико значение традиционных университетов. Всемирно известные школы международных отношений публикуют доклады, организуют экспертные встречи и проводят систематические исследования по профильной теме. Однако влияние строго академической науки на внешнюю политику несколько снизилось из-за усиления конкуренции со стороны "фабрик мысли". Другим фактором стало распространение в социальных науках пришедших из экономики математических методов. Активное использование логарифмических регрессий увеличивает ценность политологического доклада в глазах ученых, но в глазах политиков делает его нечитаемым. Вместе с тем такие кузницы кадров Пентагона и Госдепа, как Джорджтаунский университет или Школа права и дипломатии имени Флетчера, не только обучают будущих американских дипломатов, но и снабжают их позже аналитикой.

Еще один источник интеллектуальной подпитки американского государства — частные консалтинговые компании. Так, по данным системы государственных закупок США, Booz Allen Hamilton получила в 2011 году свыше 9 тыс. заказов на общую сумму почти $4 млрд. Как и классические think tanks, консультанты служат точкой входа для бизнеса, желающего повлиять на международную политику. Например, Генри Киссинджер и Брент Скаукрофт основали Kissinger Associates — международную консалтинговую компанию, специализирующуюся на поиске стратегических партнеров и взаимоотношениях с органами государственной власти по всему миру. Ключевые роли в ней в разные годы играли бывшие министры и заместители министров из США, Европы, Японии.

Особый пример вовлечения экспертного сообщества во внешнюю политику — экспертная дипломатия, так называемая дипломатия вторых треков. Многие чувствительные вопросы дипломаты разных стран не могут обсуждать даже конфиденциально, поскольку являются официальными представителями государства и говорят от его имени. Другое дело эксперты, представляющие формально только самих себя и свои исследовательские центры. Они могут обсуждать международные проблемы пусть и за закрытыми дверями, но гораздо более откровенно. Экспертное сообщество США может похвастаться богатейшим опытом в этой сфере. Классический пример — Трехсторонняя комиссия, с 1973 года объединяющая ведущих представителей исследовательских структур Северной Америки, Европы и Азиатско-Тихоокеанского региона. От США председателем структуры выступает Джозеф Най, автор концепции soft power (см. "Власть" N14 за 2012 год), бывший декан Гарвардской школы управления имени Кеннеди.

Серьезная конкуренция на экспертно-аналитическом рынке приводит к узкой специализации большинства организаций. Максимально широким спектром обладает лишь около десяти лидеров рынка интеллектуальной продукции, остальные исследовательские центры вынуждены выбирать более узкую сферу, чтобы бороться за заказы. Отчасти это связано еще и с тем, что значительными возможностями по прямому финансированию исследований обладают главным образом Пентагон и разведывательное сообщество. У других ведомств, в том числе Госдепа и Совета по национальной безопасности, и бюджеты меньше, и общественный контроль намного строже, что заставляет их больше полагаться на неформальные консультации. Конгресс приглашает экспертов для выступлений на заседаниях комитетов.

Главный фактор успеха американского внешнеполитического экспертного сообщества — это спрос на его услуги. Государственные ведомства, связанные с американской внешней политикой, ценят наработки экспертов и используют их в работе. По словам эксперта МГИМО по научному обеспечению внешней политики США Игоря Истомина, не в последнюю очередь это связано и с их собственным значительным интеллектуальным потенциалом и очень сильной конкуренцией между собой. "Сильные аналитические подразделения есть в каждом ведомстве, и интеллектуальное отставание любого из них будет сразу заметно. Кроме того, востребованность экспертного сообщества объясняется распространенной культурой образования в течение всей жизни",— говорит он. По словам Истомина, активная практическая работа часто не дает возможности развиваться и заниматься глубоким анализом международной ситуации, поэтому ведомства привлекают специалистов извне.

Еще один связующий элемент между экспертно-академическим сообществом США и политико-дипломатической элитой получил устойчивое название revolving doors — "вращающиеся двери": переход от практической работы в государственных органах к экспертной в исследовательском центре считается абсолютно нормальным, и двери вращаются в обе стороны. При смене администрации с демократической на республиканскую и наоборот политические назначенцы покидают свои должности в правительственных органах и уходят в исследовательские центры, а их посты занимают пришедшие из исследовательской среды специалисты. Благодаря ротации, оставляя посты в государственном аппарате, сотрудники имеют возможность критически оценить собственную работу, глубину и широту видения международной ситуации, а потому готовы выслушивать внешних экспертов, когда возвращаются на государственные должности. При этом эксперты приходят в ведомства на средний и высокий уровни, а не только на уровни младших должностей. Широкая вовлеченность экспертного сообщества не означает, что к его мнению всегда прислушиваются. Как и в любой стране мира, в США возможно принятие внешнеполитических решений без консультаций с экспертами или вопреки их мнению. Однако разветвленное экспертное сообщество и наработанные связи с ним, имеющиеся не только непосредственно у внешнеполитического ведомства, но и у Министерства обороны, разведывательных структур, а также у президентской администрации и Конгресса, эту возможность минимизируют.